应松年:行政基本法律已制定完备

    口述实录

    作为一名行政法学的学者,我有幸见证了改革开放以来我国行政法制方面的进步。党的十六大以来,我国行政立法成绩显著,令人振奋。

    行政许可法:规范政府行为的自我革命

    党的十六大报告提出了推进依法行政和进一步转变政府职能的要求。为贯彻党的十六大精神,此后,我国在行政立法方面比较重要的成就是行政许可法和突发事件应对法的制定。

    行政许可法的起草工作从1996年就已开始,由全国人大常委会法制工作委员会负责,后来又交由国务院法制办起草。2002年8月,九届全国人大常委会第二十九次会议首次审议了这一法律草案,后来又审议了3次,历经6年,最终通过。

    行政许可法起草及审议工作得以大大提速的一个重要背景,是我国2001年进行的行政审批制度改革。2001年9月,国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室成立,随后开始清理行政审批项目。在2002年全国两会上,加大行政审批制度改革力度,成为全国人大代表、全国政协委员们关注的热点话题之一。

    我作为全国人大常委会法工委行政立法研究组的副组长,参与了行政许可法草拟的全过程。其间我主要强调行政许可的设定权、程序和诚信问题,国家行政机关已经承诺了的事,必须遵守诺言,不能变。如果要变,比如因为公共利益的需要、形势的变化,一旦给对方造成损害,必须依法补偿。这里的依法补偿是指对于相对人因信赖行政许可行为而受到的合法预期利益的损失应得到充分、及时、有效的填补。

    草案提交全国人大常委会审议后,我当时作为全国人大内司委的委员参加了草案的审议。2002年12月,九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行审议时,我提出建议,在公法中不要用自然人的指称,还是用公民为好。

    在2003年6月召开的十届全国人大常委会第三次会议上,草案进入了三审。当时的草案规定,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,可设定行政许可。在分组审议时,我对此进行了发言,认为国务院各部委制定的规章都不享有行政许可设定权,地方政府却保留这个权力,似乎不太平衡。后来草案作了修改,赋予省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可的权力。

    2003年8月,十届全国人大常委会第四次会议对行政许可法草案进行第四次审议。在这次常委会上,草案经过进一步修改后提请表决,记得当时有一张弃权票,其他都是赞成,可以说是以高票通过的。

    行政许可法的制定实施是一场规范政府行为的自我革命,是一部规范政府行政审批权限的法律,对老百姓影响是很为广泛的；同时也开创了世界的先河,这部法在世界其他国家是没有的。

    这一时期我国还制定了另一部重要的行政法律——突发事件应对法,这部法律的制定我也参与了。突发事件应对法的起草工作始于2003年,当时“非典”蔓延,促使国家不得不审视突发事件应对中存在的问题,如预警、预案及信息公开的及时性问题。

    当时的国务院总理在“非典”发生后,组织过一次会议,我参加了,主要讨论卫生事件应急的问题,也谈到信息公开的问题。正是在这次会议上,决定制定一部突发事件应对法。

    2003年5月开始着手起草突发事件应对法草案,在起草过程中讨论最激烈的是法律中应包含哪些内容,后来又经过了调研,草案花了近三年的时间才最终完成。

    2006年6月,十届全国人大常委会第二十二次会议首次对突发事件应对法草案进行了审议。在小组审议中我作了发言,认为从处理“非典”的经验看,信息公开才能使人心更加安定,使救灾更加有效。我当时还呼吁,草案应强调提高公民的自救意识和能力。

    该草案经过几次修改,将原先分散的应对突发事件的各种应急规定进行了整合统一。2007年8月,十届全国人大常委会第二十九次会议通过了这一法律,为应对突发事件提供了法律依据。

    信息公开条例:行政立法又一里程碑

    在2004年3月第十届全国人大第二次会议上,国务院总理温家宝在政府工作报告中提出,“为便于人民群众知情和监督,要建立政务信息公开制度,增强政府工作的透明度”。人代会一结束,国务院便印发了《全面推进依法行政实施纲要》,明确要求推行政府信息公开,并提出了一个非常令人振奋的目标,就是要用十年时间,建成法治政府。

    要在十年间建成法治政府,法制的建设必须得跟上。而2007年颁布的政府信息公开条例可以说是行政法制建设方面又一具有里程碑意义的事(1989年通过的行政诉讼法是第一个里程碑)。

    2003年,国务院把政府信息公开条例列入当年的立法计划,同年4月《政府信息公开条例》(专家意见稿)被提交至国务院法制办。

    对于政府信息公开,我始终坚持应当是以公开为原则,不公开为例外。当时我主要是通过接受媒体采访以及书面形式对草案提出建议。后来也参加了国务院法制办组织的一些座谈会,主要围绕政府的信息哪些是主动公开、哪些是申请公开展开讨论,讨论得比较细。

    最终这一条例在2007年1月17日国务院常务会议原则通过,4月5日以492号国务院令公布。

    公民对政府信息享有知情权,政府有发布信息的义务。政府信息公开是政府行政制度的基础,也是公民参与政治生活的基础。公开治百病。可以说,条例的制定,使我国在建设法治政府的道路上大大前进了一步,奠定了推进依法行政建设法治政府的制度基础,标志着我国政府信息公开已经起步,这是对公民权益保护的良好体现,具有历史意义。

    十六大以来,国务院还出台了一部重要的法规——《国有土地上房屋征收和补偿条例》。2007年8月,十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》,授权国务院就征收国有土地上房屋与拆迁补偿制定行政法规。

    这一条例制定的一个重要背景是2007年3月公布的物权法中,规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,但这一“法律规定的权限和程序”并未得到及时确定,而2001年颁布的《拆迁管理条例》根据物权法的精神本来应当废除,因此“城市房屋拆迁实际上处于无法可依的状态”。

    条例草案由国务院法制办负责起草。为完善草案,曾多次进行实地调研,并两次向社会公开征求意见,召开的座谈会也有四十多次。我印象比较深的是2009年12月16日在北京金台饭店召开的草案专家研讨座谈会。当时大家围绕公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范等方面问题进行了深入讨论,氛围非常好。

    我与当时在座的几位学者提出,一定要将政府拆迁与商业拆迁彻底划清界限；在公共利益的界定上下功夫,明确一些具体的属于公共利益的事项、判定标准。

    我当时还提出,对拆迁原则上补偿的标准应该确定为房屋的市场评估价。只有这样才能保证公民的房屋因公共利益需要被征收后能够得到应有的补偿；对条例的名称也应做修改考虑,应删除“拆迁”二字。拆迁,是在房屋征收和补偿完成以后才可能发生的事,没有征收和补偿,何谈拆迁?

    2010年1月,我与其他7位学者获邀参加国务院法制办再次组织的座谈会,讨论的条例草案名称也由上一年的《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》,更名为《国有土地上房屋征收和补偿条例》。并且这次修改对“公共利益”进行了界定,在拆迁程序的合理化、补偿环节等方面进行了改进,新草案的基本框架获得了学者的肯定。

    最终,草案在2011年1月国务院第141次常委会议审议并原则通过。这一条例对规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收人的合法权益都具有重要的意义。

    行政强制法:行政立法三部曲终于完成

    党的十七大报告中提出推进依法行政,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要建设服务型政府,政府在采取行政强制措施时就应该有严格的规定。因此,报告极大的推动了行政立法三部曲(前两部是行政处罚法和行政许可法)中的第三部——行政强制法的出台。

    起草工作在1999年已启动,我当时参与了起草。2005年全国人大常委会对草案进行了第一次审议,前四次都是以两年一次的频率审议。立法过程有许多争执,争议最大的,莫过于行政强制措施的设定权。草案最初的设想是,只有法律才能设定行政强制措施。草案的第一稿就是如此规定的。我当时考虑,由于行政强制行为对公民权益的影响极大,已经远远超过行政处罚,因此力主严格设定权。

    但是,在第一次审议中,草案加入了行政法规和地方性法规的设定权。以行政法规定的设定权为例,限制的条件为尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,内容上限于查封、扣押。我在小组审议时提出,行政强制措施的设定应该限制在最高的法律层面,如果属于“尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的”,行政法规可以有条件地进行设定。

    2007年10月,草案进行二审,我发现这个“且”字被置换成了“或”字。这细微的文字差别,却使得法条发生了巨变。本来二者缺一不可的法律要件,变成了相对宽松的二选一。我提议改回原来的,但三稿没有改动,对此很多学者意见很大,到了第四稿,“或”字又变回了“且”字,改得很好。

    除此之外,地方性法规是不是享有设定权也是争论的焦点之一。有代表提议加大地方性法规的设定权。对此,也有几个委员提出行政强制措施的设定权授予地方容易造成行政措施被滥用,不赞同地方性法规设立行政强制措施。

    2009年6月,即第三次审议这一草案的两个月前,全国人大常委会法工委邀请国内的一些专家以及一些实务部门代表,再一次聚集在京郊,开会讨论对第三稿的修改意见。在三审稿中,地方性法规仍然享有一些有条件的设定权,既没有扩大也没有全部否定。

    2011年4月底,全国人大常委会第四次审议行政强制法草案,在“行政强制措施实施程序”中明确,行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施与行政处罚权有关的行政强制措施。我当时在接受媒体采访时提出,行政强制执行是柄“双刃剑”,建议把采取行政强制措施的程序写清楚,柔性措施应前置于强制措施。

    2011年6月,十一届全国人大常委会第二十一次会议继续审议草案,最后表决通过。行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后,又一部规范政府行为、保障人民群众合法权益的重要法律,是行政法体系中的一个重要部分。按照法治行政的基本要求,政府的行政强制行为要有法律依据,要由法定机关实施并力求将公民的损失降到最小。所以它所规范的行政强制措施和行政强制执行,主要涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理,以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题。有了这部法律,行政强制措施和行政强制执行基本纳入了法治轨道。