提问
一直备受业界高度关注的我国首例行政垄断行政诉讼——深圳市斯维尔科技有限公司(以下简称斯维尔公司)诉广东省教育厅涉嫌行政垄断一案,5月28日在广东省高级人民法院进行二审公开审理。对于此案的审理,广东省高院显然非常重视,采取了向社会公开现场直播庭审的方式进行,十多家媒体获准现场旁听了该案的庭审审理。
2014年4月22日,斯维尔状告广东省教育厅滥用行政职权,涉嫌违反反垄断法相关规定。广东省教育厅在2014年全国职业院校技能大赛广东省选拔赛“工程造价基本技能赛项”比赛中(以下简称省赛),指定使用广联达股份软件有限公司(以下简称广联达公司)的软件程序。广联达被列为此次诉讼的第三人。6月26日,该案在广州市中级人民法院进行一审开庭审理。
2015年2月2日,广州市中级人民法院认定省教育厅在“工程造价基本技能赛项”省级比赛中,指定广联达公司软件为独家参赛软件的行为,违反反垄断法规定。这是反垄断法实施近七年以来,我国首次产生诉行政垄断的司法判决,无疑是我国反垄断法实施中具有里程碑意义的事件。
一审宣判后,广东省教育厅和第三人广联达公司双双提出上诉请求,要求二审法院确认“指定软件”行为合法有据,不存在违反反垄断法的情况。
“指定行为”合法性成争议焦点
这起首例行政垄断行政诉讼的二审庭审甫一开始,就直奔争议主题。经过上诉方和被上诉方双方的认可,主审法官确定将“省教育厅指定广联达软件作为省赛参赛软件的行为是否合法”作为庭审质证和辩论的焦点问题。
教育厅提出,省赛的各项赛事规程是以教育部文件作为依据的。2014年4月2日,教育部主管的“国赛”组委会办公室发布了《“工程造价基本技能”赛项规程》,明确规定使用由广联达公司独家提供“广联达网络考试系统”,并在“软件要求”中明确规定了使用由广联达公司提供的广联达土建算量软件GCL2013、广联达钢筋算量软件GGJ2013和广联达安装算量软件GQI2013。教育厅认为,广东省选拔赛选用与“国赛”相同的软件,是为了更好地与“国赛”衔接,使选手更快适应竞赛规则从而取得好成绩。
对此,斯维尔公司称,针对“国赛”组委会指定使用广联达软件程序的做法,其曾在起诉广东省教育厅之前,于4月16日向教育部提起了行政复议。据介绍,教育部曾专门邀请相关专家对于指定参赛软件的做法是否违法进行论证。专家们给出的意见是,该做法违反了反垄断法等法律规定。为此,原定于6月13日举办的工程造价技能的“国赛”没有举行。基于此,斯维尔公司在6月18日撤回了行政复议申请。
而作为诉讼第三方的广联达公司则提出,根据“国赛”组委会发布的“2014全国职业院校技能大赛企业合作管理办法”规定,组委会可以选择全面征集、定向征集、直接商洽的方式确定大赛合作企业。广联达公司正是基于这样的规定,向“国赛”组委会递交了“合作意向书”,并在2月27日参加了公开遴选答辩会,当时参加的还有斯维尔公司和上海鲁班软件有限公司。经过遴选,组委会最终确定广联达公司为“国赛”器材供应商,为“工程造价基本技能”赛项提供竞赛平台、软件和技术支持。这个过程完全是公开、公平、公正遴选作出的选择,不存在滥用行政职权的问题。
对此,斯维尔公司代理律师魏士廪认为,以教育部文件为依据并不能证明广东省教育厅指定第三人独家软件行政行为的合法性。2011年,教育部和住建部曾使用多家软件成功举办了当年的工程造价技能全国比赛,全国比赛都能顺利成功举办,一个规模较小的省级比赛使用多家软件更不会成为问题。因此,指定软件的做法不具有合理性。魏士廪还介绍,某些参赛院校平时不使用广联达软件,由于指定比赛软件为广联达软件,致使参赛院校为获得好成绩,不得不提前购买广联达软件进行训练,既额外花费金钱,又因为不熟悉的软件,投入了更多的时间和精力。
是否滥用行政权力引唇枪舌剑
对于行政垄断行为,反垄断法明确规定:行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。也就是说,是否“滥用行政权力”是判断行政垄断的一个关键要件。为此,案件中广东省教育厅是否存在滥用行政权力,引发教育厅、广联达和斯维尔三方的唇枪舌剑。
省教育厅认为,此次省赛使用广联达软件作为参赛平台,并未损害参赛院校和其他软件企业的利益。此次比赛只是由高职院校自愿参加的一次技能赛事,并未干涉到日常教学使用软件的选择权,所以未影响到软件产品市场的竞争秩序。
广联达公司认为,判断一个行为是否构成反垄断法规制的行政垄断行为,应该考虑该行为是否排除、限制竞争,以及该行为是否达到排除或限制竞争的结果。省教育厅选用广联达软件的行为实质是赛事组织行为,而非干预市场,不具有排除、限制竞争的目的和动机。同时,在客观上也不具备排除、限制竞争的后果,广联达为省赛提供软件产品是以公益为目的,都是无偿提供,不属于竞争市场。省教育厅对赛前和赛后的软件计量市场没有作出任何指定性的要求,不存在排除限制竞争的情形。
斯维尔公司代理律师魏士廪则认为,根据反垄断法的规定,判断行政行为是否构成行政垄断,是否“造成排除限制竞争结果”并非判断要素,关键是看是否“滥用行政权力”。依据行政诉讼法规定“行政机关应对自己的具体行政行为负有举证责任”,认定省教育厅对自己“指定独家参赛软件”行为不能提供证据证明其合法性,为此教育厅构成“滥用行政权力”。对于这一点,一审法院判决已经说得很清楚。
终审判决结果将产生深远影响
针对此案,北京大学经济法研究所所长盛杰民教授表示,无论该案最终审理的结果如何,本案的重要意义都不言自明。本案中涉及到的如何认定“行政垄断行为”?对“规范性文件、政策”等抽象行政行为,是否可以提起反垄断诉讼?这些问题都是行政垄断问题中最具争议的焦点,希望最终的法院判决能对这些焦点给予判例性回答。
国务院反垄断委会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学法学院教授黄勇表示,近日发改委反垄断局局长许昆林透露,下一阶段反垄断调查工作重点将是滥用行政权力、排除竞争和地方保护主义。相比而言,行政垄断比市场垄断的潜在危害性更大,对市场经济的破坏性也更大,更需要防范和打击。从以往来看,反垄断调查往往都是针对某个企业,鲜见针对行政机关的。2008年开始实施的反垄断法,不但对“行政垄断”情形作出了规定,还明确了法律责任。但多年以来,很少有行政机关受到调查,更别说承担相关责任。首例行政垄断行政诉讼的终审判决结果,无疑会对反行政垄断诉讼实践产生深远影响。
