提问
迄今为止，我国有相当数量的高校并没有大学章程。教育部官员1月9日表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，这被外界解读为释放出了高校去行政化的实质信号，也昭示教育界正迎来一场大学“立宪”运动
2012年1月11日，包括北京大学、中国人民大学、北京师范大学在内的15所高校管理者、教育部官员和相关教育专家在北京大学展开了一场热烈的讨论。
讨论的主题只有一个———大学章程的制定。
让中国的高等教育管理者会集北大的一个直接原因是，2012年1月1日，《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《高校章程制定办法》)开始施行。
“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。”教育部政策法规司司长孙霄兵在1月9日举办的新闻发布会上表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作。
教育部的此番表态，被外界解读为释放出了高校去行政化的实质信号，管理者将开始对高校“松绑”。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉法治周末记者，大学章程是大学的“宪章”，是保障大学办学自主权，明确政府和学校，以及学校内部权责的重要法律文本。可是，迄今为止，我国有相当数量的高校并没有大学章程，就是有章程的学校，也不符合相关规范。
此番高校章程制定或修订工作的启动，昭示着我国的教育界正迎来一场大学“立宪”运动。
北大清华均无章程
直接推动此轮“立宪”运动的《高校章程制定办法》在去年不断传出消息。
最早的消息于2011年3月28日见诸报端。此前一天，北大教育法研究中心和北大宪法与行政法中心举办“大学治理与大学章程理论研讨会”。
在会上，教育部政策法规司司长孙霄兵透露，教育部当时正在制订有关高等学校章程的“制定办法”，已征求过专家意见，最快会在2011年出台。教育部政策法规司处长王大泉则表示，高校章程主要侧重高校内部治理，也会涉及外部关系，是为高校自主权划的一个边界。
这项在2011年被教育部提上实施日程的工作，其实早该完成。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉法治周末记者，我国1999年实施的高等教育法明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，并规定了章程应当规定的事项。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)针对这一问题提出，要“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境”。
一个尴尬的现实是，中国公办高校制定章程者寥若晨星。
根据北京大学法学院教授湛中乐的说法，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。
根据教育部政策法规司处长王大泉在前述研讨会上提供的2007年调查数据，共有563所高校(含普通本专科及职业院校、成人高校，主要是公办高校)报送了章程或已进入审议即将颁布的章程草案，占当时全国高校的21.1%。其中，教育部直属高校中有10所高校报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校的31.5%。
在2007年之后，教育部再没有组织类似的调查统计。不过，王大泉表示，2007年的数据仍基本反映我国高校章程建设的状态。
4个多月之后，王大泉所在的政策法规司透过教育部机关报《中国教育报》发布了一条涉及《高校章程制定办法》的消息。发布于2011年8月3日的消息提到，政策法规司将尽快印发《高校章程制定办法》，组织部分高校分类开展章程制定工作的试点。
这则当时并未引起太多人注意的消息暗示，教育部已经通过《高校章程制定办法》。最终公布的教育部文件也证实，2011年7月12日，《高校章程制定办法》在教育部第21次部长办公会上就已审议通过。
不过，教育部并没有第一时间正式公布《高校章程制定办法》通过的消息，以致于有媒体在去年八月中下旬仍在讨论《高校章程制定办法(草案稿)》征求高校意见的消息。
大学法治化第一步
《高校章程制定办法》在2011年年初公布，自今年1月1日起实施。
按照该办法，章程需涵盖高校办学思路与发展方向、办学自治权、内部组织结构、大学与政府关系等诸多内容。
“目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得教育法和高等教育法赋予大学的办学自主权没有真正落实。”北京大学法学院教授湛中乐说。
他认为章程应该明确学校与举办者之间的关系，明确学术自由、要教授治校；要尊重学术规律，不能由行政权力代替学术专业判断。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”，将学校纳入法治的轨道。
北京师范大学教育学部副教授姚云则向法治周末记者强调：“大学章程的制定是依法治校的必由之路，而且制定章程只是大学法治化的第一步，也是最简单的一步。”
现代大学治理的构架就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。
“没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。”湛中乐说。
不过，在理论层面毫无障碍的章程制度，却在中国现实中处处碰壁，一些制定了章程的高校，其章程也实际成为一纸空文。
多名学者认为，这种无奈现实最主要的原因之一是：政府与学校的关系没有厘清。中国多数优秀大学均由政府公办，学校在经费和人事任命上都高度依附政府，政府习惯于用行政管理的模式发号施令，学校没有独立法人的地位，这种管理模式下的章程没有独立的空间。
此外，大学内部民主治理结构也尚未建立起来。中国大学校长负责制实际是首长负责制的翻版，教职工代表大会民主治理的作用难以发挥。
种种背景之下，此次大规模的高校“立宪”运动被寄予厚望。
艰难的先行者
被更多人寄予厚望的是，此次“立宪”能让高校去行政化。由前中国科技大学校长朱清时领衔的南方科技大学正在进行这样的努力。
“我已经被纠结打得遍体鳞伤。”这是南方科大校长朱清时对自己现状的描述。三年前，朱清时从时任深圳市代市长王荣手上接过聘书，出任南方科大创校校长。
当过10年中国科技大学校长的朱清时，最著名之处就是批判体制。作为十一届全国政协委员，他连续两年的提案都围绕着高校的去行政化。
“中国大学最深层次的原因不在课程，不在学生，而在于运转机制。现在的运转机制是行政化的，没有人有动力去追求卓越。”朱清时说。
然而，现在面对“体制”，朱清时的情绪是复杂的。
在接任南科大校长之前，朱清时向深圳市政府提出3个条件，直指高校弊病的核心。简而言之，就是办学独立、去行政化和建一所小而精的研究型大学。
但是随着学校筹办进入实质阶段，朱清时在妥协。
早先，深圳市政府为落实南科大招生权，经常要跑教育部，但从不带朱清时前往。朱清时说：“这个校长毕竟不是市政府系统中的，没有亲近感。”
但他很快发现，由于南方科技大学是由深圳市出资兴办的，因此，学校的许多基本建设审批，都需要纳入行政程序中。学校要动工一个项目，必须跟政府不同的部门打交道。
最典型的例子是财政权。工作人员告诉他，要花钱，必须按政府的财政运行，先申请，报政府采购计划，通过招标中心运作。在这方面，没有任何自由调节的余地。结果，作为校长，朱清时要买台电脑都得通过政府采购完成。
最开始，朱清时不理解。他认为，跟政府签约后，可以在合约范围内行使职权。
参与了南科大初期筹办的深圳市民政局的前副局长葛明对此解释说，在财政方面，“特区特别不特”，很严格，从市长到下面，都是按程序走，要突破，必须上联席会议。
在一次市长办公会上，葛明建议设置一个过渡性安排，由市长或市委书记来担任学校的党委书记，为朱清时提供支持。当时大家都哈哈大笑，认为不可能，“你这不是用行政的方式去行政化吗？”
虽然受到大量批评，但连对“行政化”深恶痛绝的朱清时也承认，在现行体制下，这样的“理事会”要有效率得多。因为有市长挂帅，学校的决策市政府才会同意，财政才能认账。
朱清时说，以行政去行政化，“这是中国现实下必要的选择”。
南科大“立宪”样本
在中国教育体制内浸淫多年的朱清时，深知一部规范的大学章程对独立办学的重要性。2010年，深圳市有关领导就曾表示，要将南方科技大学的章程提交深圳人大常委会讨论、审议，变为南科大基本法。
然而，朱清时原本想要的、需深圳市人大通过的《南方科技大学条例》，暂时被由深圳市政府通过的《南方科技大学暂行管理办法》所取代，而后者的约束力更弱。
2011年7月1日起，深圳市人民政府第231号令———《南方科技大学暂行管理办法》开始执行。“教授治学、学术自治”入《办法》总则。
尽管人们对它的实质效果存在质疑，但朱清时认为，管理办法出台，肯定是南科大去行政化前进了一大步，“以后我们管理学校就可以有法可依，避免行政干预”。
因为，按照《南方科技大学管理暂行办法》规定，理事会由政府代表、南科大校长及管理团队、教职工等代表和社会知名人士等组成。
也就是说，随着南科大管理团队逐渐到位，更多企业家加入，理事会人员组成逐渐合理。也许这正是南科大将来去行政化的希望。
朱清时认为，南科大走的是中国教育必由之路。“南科大肯定早晚要成功，但不必在我，也不必在我的任期内。我希望再过十年二十年，中国的教育已经在走南科大的路了，我们成了先行者。”
按照《南方科技大学管理暂行办法》对南科大的权责、治理结构等方面的规定，在治理结构上，南方科大将设立理事会、校长、校务委员会和校学术委员会。其中，理事会是南科大的决策机构。理事会可以聘任或解聘校长、副校长，审定学校章程、财务预决算报告以及学校的中长期发展规划等。
校长是南科大的法定代表人，全面主持学校的教学、科研和其他行政管理工作，对理事会负责，执行理事会决议，履行法律、法规、规章及章程规定的其他职责。
于是，2011年7月16日，成为朱清时“最纠结的一天”。
南方科技大学召开了学校理事会的第一次会议。作为创校校长，朱清时在理事会上，对在座官员、企业家和校长组成的20名理事，汇报学校的办学方案和规划思路，接受他们质询，并尽量逐一给予完美答复。
为了这份报告，朱清时几乎准备了一周，逐字逐句推敲。“非常难以解答，大大透支了精力。”朱清时回忆说。
“大家都不知道，理事会该怎么运作”，与会理事甚至因校名的英文对不对、校徽制定得是不是太早等问题而纠结。
不过，他仍然为迈出这一小步感到兴奋：“南科大理事会的召开是中国教育史上的一件大事。此前，没有哪一所大学按照一部法规来运作，更没有一所大学由理事会来领导。”
前路漫漫
尽管1月11日的那场讨论会开得热热闹闹，对于大多数高校教师来说，大学章程对他们而言似乎还很遥远。
事实上，2010年以前包括北大、人大、复旦、北师大在内的26所高校就已被列为教育部建设大学章程的试点。
北大的一位教师告诉法治周末记者，只依稀听说过有这回事，据说是要取消新进的行政人员的事业编制，“应该是领导层讨论的事情”。中央财经大学一位教师则表示，应该是校办牵头在办这件事情，可能最后会开个会征求下意见吧。
北京师范大学教育学部副教授姚云表示，大学章程，不同的学校不一样。教育行政机关应该是鼓励大学章程制定，而不应该是要求哪个学校试点来做。
对于老师们对高校章程制定这件事情参与度不高这件事，姚云表示“很多老师觉得说了也没用，索性也就不说了”，可能最后就是出一个模版，大家讨论，出来的东西是什么样的也不好说。
早在2011年年初，复旦大学就传出了正在制订复旦大学章程的消息。但在仅有的一次高调之后，复旦大学上下对拟议中的大学章程保持集体沉默。张扬学术的改革让很多年轻的行政人员觉得“前途暗淡”，“行政系统抵触”。
同时，官本位的传统并没有改变。负责科研的一位老师透露了一些奥妙：虽然课题与项目的申报、审核等是院学术委员会负责，但作为学院的日常事务，也会向院长和分管副院长汇报，并且通常是在学术委员会开会之前。而当学术委员会开会讨论时，材料叠放的顺序或项目发言的先后，都有暗示在其中，大家也都心知肚明。
另外，一些以学校名义申请的课题，从学校科研处派发下来后，一般由院长牵头，课题组成员也就由院长指定。当然，“院长也会考虑到平衡的问题，在一定的周期里人人有份。”该老师说，这在各个高校中早已是心照不宣的操作。
复旦另一个文科学院分管本科生教学的副院长表示，当前的改革最根本的不在于把权力交给谁，而是要建立起一套健全合理的机制。否则，当学术权力超越边界而成为“学阀”，最终也会伤害学术的发展。
北京大学教育法研究中心主任湛中乐表示，目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。
这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇向法治周末记者强调，大学章程制定中如果没有核心权力的调整，所有的改革，不客气地说，其实是伪改革。“校长的权力不能无边”、“学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子”之类的表态，就很可能停留在口号。这样的事在过去10年中，反复在我国大学上演。
要制定这样的大学章程，仅靠大学自身的力量，是不可能的。而必须通过立法程序。这就是应将通过学校讨论、审议的章程，提交学校举办者所在同级人大常委会讨论、审议，这样通过、颁发的章程，就成为法律。
其决定的政府拨款方式、大学校长选拔机制、政府部门参与学校管理的模式、大学校内教育者和受教育者的权责，是必须依法执行的法律文本，不因政府换届、学校领导更替而变，社会司法机构、所有政府门都得执行，而不是大学自娱自乐，连学生都可以不承认。
姚云说：“执行章程的过程比制定章程本身还要长，让理想落地的路很漫长。”
